Підприємництво, господарство і право. - 2001. - №9.

Подзаконные акты — синоним законов. Конституция Украины и законодательство не определяют сущность и функции подзаконных актов. Это привело к тому, что практически закон и подзаконный акт стали синонимами. В реальности подзаконные акты подменяют законы. Еще в условиях становления советской власти партийной элите нужны были нормативные акты, предоставляющие ей льготы и привилегии. Так появились партийные правовые акты, отличающиеся от законов порядком издания, содержанием и сферой применения. В дальнейшем возникло ведомственное нормотворчество. Министерства и иные структуры управления на основе отраслевых нормативных актов трансформировали и подменяли законодательную сущность корпоративной выгодой, эксплуатировали законы в собственных целях. Так сформировалось ведомственное нормотворчество по исполнению законов, которое стало именоваться подзаконными актами. Они успешно действуют сейчас и имеют правовую силу во всех отраслях.

Правовая цивилизация не знает подзаконных актов. В подзаконном акте, как в кривом зеркале, искажено содержание закона посредством служебных документов исполнительских структур. Подзаконный акт предоставил право исполнительской структуре корректировать основные положения законов. Закрепляя в приказе министерства или иной структуры содержание закона, ее руководство выхолащивает его сущность, подменяет основные положения корпоративным содержанием, трансформирует государственный (общественный) интерес в ведомственную выгоду. В дальнейшем в этом министерстве уже действует не государственный закон, а отраслевой приказ с новым содержанием и закреплением льгот и привилегий управленческой структуры.

Подзаконный акт часто представляет собой антипод закону. В условиях затянувшегося переходного периода и реформы борьба стала более жесткой и целеустремленной, с теневыми и криминальными функциями. В этой борьбе часто закон терпит поражение. Подзаконный акт представляет собой легальный способ и эффективное средство уничтожения законов. Подзаконные акты явились антиконституционным средством разрушения правовой государственной основы Украины, препятствующим становлению и развитию рыночных процессов, формированию класса собственников. Возникла ситуация, при которой законы формально присутствуют, но практической пользы не приносят.

Вред от реализации подзаконных актов приобретает экономическое, материальное и моральное содержание. Он не поддается исчислению и доказыванию, а поэтому судебная практика не знает дел о его возмещении. Об этом свидетельствуют примеры. Со вступлением в силу Декрета Кабинета Министров Украины «О доверительных обществах» от 17.03.93 г. была дана возможность обмануть теневым дельцам четыре миллиона граждан, которым был причинен ущерб на сумму свыше 200 млн. грн. и 33 млн. дол. США (Голос Украины. - 2001. - 6 февр. - С. 8). До сих пор ущерб гражданам не возмещен.

Подзаконные акты ущемляют социальные и трудовые права, интересы граждан. Например, Закон Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О научной и научно-технической деятельности» от 06.04.2000 г. в ст. 24 закрепил право на назначение научной пенсии лицам, работающим на любых должностях предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности и имеющим научный стаж. Однако Кабинет Министров в постановлении от 02.08.2000 г. №1191 лишил права на научную пенсию лиц, работающих в негосударственных предприятиях, учреждениях и организациях. Этот подзаконный акт противоправен и не может применяться. Поэтому Конституционный Суд Украины признал действия правительства противозаконными (Голос Украины. - 2001. - 22 июня. - С. 15).

Акты управления в условиях реформы. Подзаконные акты стали препятствием на пути реформирования каждой из отраслей и сферы хозяйствования в целом. Они проникают вглубь законов, искажают и подменяют их содержание. Правовую систему Украины следует срочно очистить от вредных последствий подзаконных актов, сделать нормотворчество прозрачным и эффективным. Законам необходимо придать конструктивные и созидательные функции с активной государственной защитой. Так, нередко указы Президента, постановления Кабинета Министров, решения Нацбанка изданы по требованию и в угоду международным финансовым структурам (МВФ, МБРР и пр.). Такие нормативные акты определяют содержание и цели подзаконных актов без учета особенностей национальной экономики, социального положения граждан, внутренних ресурсов страны. В Украине зарубежные рекомендации приобретают форму нормативных актов, обязательных для выполнения.

Нужны ли нормативные акты в сфере управления? Они необходимы как средство руководства, но их следует именовать нормативными актами управления. Цель акта управления должна состоять в обеспечении исполнения уставных функций управленческой структуры или законодательства. Недопустимо, если постановление правительства корректирует содержание закона. Поэтому правительство может определять условия и порядок деятельности конкретной отрасли.

В этих целях Конституция Украины должна претерпеть изменения. Следует пересмотреть виды, объем и содержание полномочий законодательной и исполнительной власти. Необходимо более четко разграничить нормотворческие функции Верховной Рады, Президента, Кабинета Министров и иных управленческих структур. Законы должен подписывать Председатель Верховной Рады. Единственным законодательным органом, устанавливающим и определяющим развитие прогресса страны, является Верховная Рада. Лишь она вправе корректировать законы. Законодательная продукция должна стать стабильной правовой основой деятельности всех управленческих структур без дальнейших изменений и дополнений.

Подзаконные акты являются архаизмом в правотворческом процессе. Его необходимо кардинально реформировать. Для этого нужен закон об отраслевом нормотворчестве, в котором следует установить порядок подготовки издания и реализации нормативных актов, служебных документов управленческих структур, определить ответственность за нарушение порядка, закрепить обязанность структур возмещать убытки, возникшие от реализации отраслевых нормативных актов. В Украине нужно четко упорядочить нормативную деятельность аппарата управления, определить объем нормотворчества каждой управленческой структуре с учетом конкретной ее специфической деятельности, возвысить приоритет государственных интересов над корпоративно-отраслевыми, защитить законы от разрушения. Этого требуют современные рыночные условия эффективного хозяйствования и становления конструктивной правовой системы.

Каким быть акту управления? Разработку актов управления обязаны инициировать, возглавить и организовать профессиональные юристы. Любой акт управления должен быть экономически обоснован, финансово обеспечен и полезен. При подготовке служебных документов необходимо избегать противоречия и дублирования законодательства, согласовывать государственные и отраслевые интересы, обеспечивать исполнение документов. Каждый служебный документ обязан иметь адресное назначение и конкретную цель. Акты управления должны стать профессиональными, эффективными и созидательными отраслевыми нормами права.

Следует различать акты управления с внутренними и внешними правовыми функциями. Внутренняя функция закрепляет и регулирует определенные отношения внутри государства, отрасли, территориально-административной единицы или предприятия, а также между ними и государством. Внешняя функция регламентирует взаимоотношения государства, министерства или административной единицы, предприятия с зарубежными структурами и субъектами хозяйствования.

Как уже было отмечено, для подготовки актов управления и реализации их функций необходимы профессиональные юристы. Их подготовку в Украине осуществляют 170 вузов. Общий лицензированный объем подготовки юристов составляет 30 тыс. специалистов в год, т.е. 4 специалиста на 10 тыс. человек. В цивилизованных странах один юрист приходится на 100 чел. населения. Украина испытывает потребность в юристах. Но каких? Возникла необходимость в подготовке юристов, способных быть творцами законов, актов управления и служебной документации. В этих целях в Донецком институте экономики и хозяйственного права введен спецкурс «Методология подготовки нормативных документов». Программа курса включает методику разработки проектов различной служебной документации, например, решений, приказов, инструкций и иных документов. Особое внимание уделено подготовке проектов законов, актов управления с учетом их трудностей и специфики.

Законы Украины должны представлять наивысшую правовую ценность, поэтому для их разработки необходимы профессиональные юристы-творцы.