Про науково-теоретичні проблеми якості закону як основи його ефективності

Альона Стащенко,

здобувачка кафедри загальне/юридичних та кримінально-правових дисциплін Київського університету туризму, економіки і права

У статті розглянуті концептуальні теоретичні засади визначення якості закону як основи його ефективності.

Ключові слова: якість закону, ефективність, форми реалізації, механізм дії, правові норми.

Розбудова незалежності української дер­жави та державотворчі процеси, що відбу­ваються, вимагають необхідності з'ясува­ти поняття «якість законів», а також питання про основні шляхи та засоби їх поліпшення.

Поняття «якість закону» складається із обумовлених завдань всебічного вдоскона­лення демократичних процесів, що знахо­дять свій вияв в основних вимогах як до змісту законодавства, так і його форми.

Аналіз сутності категорій закону, розу­міння взаємозв'язку процесів і явищ соціаль­ної дійсності - кістяк будь-якої науки у су­спільстві. Ідеї закону та закономірності стали невід'ємним атрибутом юридичної науки, у тому числі окремих її галузей, усвідомлення їх не лише як сукупність певних знань про юридичну дійсність, а систему уявлень і по­глядів про суттєві, сталі, загальні зв'язки у досліджуваній ними юридичній дійсності.

Питання, пов'язані з дослідженням якості закону як основи його ефективності неодно­разово привертали увагу науковців. У своїх працях до них зверталися російські вчені М. Байтін, А. Венгеров, В. Горшеньов, Д. Керімов, Кудрявцев, В. Лазарєв, В. Лапаєва, Г. Мальцев, В. Нікітинський, А. Пашков, І. Самощенко, Ф. Фаткуллін, Р. Халфіна, Л. Явич та ін. Серед сучасних вітчизняних учених, публікації яких пов'язані з досліджен­ням якості закону як основи його ефектив­ності, можна назвати таких, як Т. Андрусяк, C. Бобровник, В. Головченко, О. Зайчук, М. Козюбра, Н. Оніщенко, П. Рабінович, В. Селіва- нов, В. Сіренко, О. Скакун, Ю. Шемшученко та ін. Разом із тим, на нашу думку, деякі ас­пекти досліджуваної проблематики залиша­ються дискусійними або ж взагалі невиріше- ними.

Метою цієї статті є розгляд та аналіз кон­цептуальних теоретичних засад визначен­ня якості закону як основи його ефектив­ності, виокремлення характерних ознак етапів його розвитку.

На сучасному етапі розвитку суспільних відносин учені-юристи отримали можливість всебічного аналізу як позитивних, так і нега­тивних сторін життєдіяльності суспільства, держави та права. Реформи політичної систе­ми, курс на побудову правової держави, з одно­го боку, дозволяють використовувати досяг­нення юридичної науки у законотворчому про­цесі, розробленні стратегії та тактики законо­творчості, при підготовці проектів конкретних законів, а з іншого - спонукають дослідників до більш глибокого аналізу нагальних питань теорії законодавства, верховенства права, їх теоретико-методологічних проблем.

У юридичній науці панує думка про те, що система законодавства в цілому, як і ок­ремі нормативно-правові акти, повинна спи­ратися на соціальні закономірності. Від того, наскільки цю ідею можна буде реалізувати на практиці, залежить ефективність законодав­ства, авторитет і верховенство закону, якість правової системи взагалі. Так, Ю. Тихоми­ров, аналізуючи шляхи підвищення верхо­венства права, дійшов висновку, що високий авторитет закону, зростання його ролі в су­спільних відносинах, як правило, визначаєть­ся тим, наскільки у законі знаходять своє відображення закономірності суспільного розвитку [1, с. 170].

23

С. Овчинніков вважає, що у загальному вигляді взаємозв'язок соціальних законів і законів у юридичному змісті слова полягає в тому, що юридичні нормативні акти повинні відображати об'єктивні соціальні закономір­ності [2, с. 12]. На думку А. Хачатуряна, щоб цілеспрямовано впливати на економічну, по­літичну та соціально-культурну сфери жит­тя правові норми повинні адекватно відобра­жати процеси, що відбуваються у суспільстві. Законодавець для цього повинен постійно виявляти, вивчати та враховувати законо­мірності, що лежать в основі таких процесів [3, с. 4]. Про необхідність урахування соці­альних закономірностей у чинному законо­давстві зазначає і С. Дробязко [4, с. 5-11].

М. Баймаханов зазначає, що належна якість закону залежить від вирішення такої проблеми, як відображення у правових актах об'єктивних закономірностей суспільного розвитку. І вирішення її він вбачає в поглиб­ленні уявлень про співвідношення об'єктив­них закономірностей і юридичних законів, у механізмі зворотного впливу юридичних за­конів на об'єктивні закономірності [5, с. 117].

Питанням відповідності норм права об'єктивним закономірностям регульованих відносин велику увагу приділяє Р. Халфіна. На її думку, гостро стоїть питання про від­повідність права об'єктивним законам еко­номічного розвитку, тобто особливе значен­ня має своєчасне та вдале застосування за­собів правового регулювання для оптималь­ного використання позитивних процесів і можливого обмеження негативних [6, с. 20].

Разом із тим проблема співвідношення об'єктивих соціальних законів і законів юри­дичних не така проста, як може здатися на перший погляд. Не можна однозначно ствер­джувати, що юридичний закон завжди й у всьому спирається на об'єктивний соціаль­ний закон. Справа в тому, що між об'єктив­ним соціальним законом і законом в юридич­ному змісті слова, нарівні з загальними для них ознаками, є й такі, які не збігаються чи ма­ють поверхневий збіг, що робить їх різними по суті.

На нашу думку, закон буде якісним, а норма права - соціально ефективною, якщо, відповідаючи об'єктивним вимогам прогре­сивного розвитку суспільства, це передбачає оптимальний варіант поведінки, яка вима­гається для науково обґрунтованої цілі, та реально забезпечує настання фактичного ре­зультату, що відповідає цій цілі.

Ступінь відповідності об'єктивним зако­номірностям, наближення до оптимальної в даних умовах поведінки, фактичного резуль­тату до цілі характеризує якість будь-якої норми права. Крім того, вірогідно, кожний вид юридичних норм має і деякі інші, додат­кові показники їх соціальної ефективності. Виявлення цих спеціальних показників є зав­данням спеціалістів в окремих галузях права.

У широкому розумінні під якістю закону слід розуміти його здатність правильно від­творювати у правових нормах специфіку ре­гульованих ним суспільних відносин і безпо­середньо регулювати відносини, запобігаючи негативним (тобто незаконним) соціальним діям учасників правовідносин. Якісний за­кон - це закон, за допомогою якого можливе досягнення поставлених перед ним цілей. Слід зазначити, що є два аспекти категорії «якість закону» - соціальний та юридичний.

Зупиняючись на юридичних критеріях якості закону й ефективності законодавства, необхідно зафіксувати відмінності між ними. Якість закону - це відлагоджена система норм, впровадження та реалізація яких дає змогу ефективно регулювати відносини у со­ціальних системах. Закон - це ще не регулю­вання відносин, це тільки можливість, яка набуває сили, перетворюється на дійсність на наступному етапі - правозастосуванні, пра- вореалізації. В законі словами та виражени­ми ними поняттями (формулами диспозиції, гіпотези, санкції) визначається, що робити, чо­го не робити, що правильно чи неправильно.

Юридичний закон як акт вищого органу законодавчої влади в країні регулює та відоб­ражає не тільки важливі і суттєві суспільні відносини. Законодавець покликаний регулю­вати все коло суспільних відносин, що входять до його компетенції. У стратегічному плані немає необхідності кардинальним чином змінювати зміст конституційного будівниц­тва, відповідно до якого вищий орган законо­давчої влади не може бути попередньо по­в'язаний колом об'єктів законодавчої регла­ментації, оскільки це обмежувало б законо­давця у виборі актуальних проблем суспіль­ного розвитку, що вимагають свого рішення [1, с. 167].

Серед основних ознак об'єктивного соці­ального закону важливе значення має така його якість, як всезагальність. Закон є загаль­ним зв'язком; він охоплює порівняно більшу групу якісно однорідних явищ. Всезагаль­ність характеризує закон з точки зору кіль­кості явищ, що підпадають під дію закону, і його просторової далекодії [7, с. 32; 8, с. 39].

Ознака всезагальності об'єктивного соці­ального закону означає, що всі явища, які підпадають під його дію, не можуть не підко­рятися його вимозі [7, с. 38]. Інший характер ознаки всезагальності у юридичному законі. Він відрізняється від всезагальності соціаль­ного закону щонайменше за двома ознаками. По-перше, юридичний закон порушується. З цього приводу Н. Коркунов зазначав, що норми права можуть бути порушені, а пору­шити закон неможливо [9, с. 48]. По-друге, у юридичному законі за волею законодавця можуть бути передбачені винятки будь-яко­го характеру: за часом і місцем його дії, ко­лом фізичних і юридичних осіб тощо. Винят­ки такого роду у соціальному законі відсутні.

Якщо закони суспільства носять статис­тичний (вірогідний) характер, то юридичний закон такої якості не має. У юридичному за­коні допускаються лише ті якості, що в ньо­му передбачені. Що стосується зближення юридичного закону із законом соціальним, то було б корисним з'ясувати, яким чином вірогідний характер соціального закону пов'язаний (і чи пов'язаний взагалі) із кон­струкцією винятків, які використовуються у законотворчості. Але це самостійна проблема теорії законодавства. Не вдаючись до її обгово­рення, можна висловити припущення про те, що між випадковостями, на які багата природа соціального закону, і винятками у юридично­му законі немає прямого причинно-наслідко- вого зв'язку. Випадковості не піддаються прогнозу, а тому не можуть бути передбачені у юридичному законі. Лише такі оцінюючі по­няття, як «з урахуванням обставин», «з ураху­ванням особи», можуть розцінюватися як спосіб законотворчості, який використовуєть­ся для пристосування юридичного закону до вірогідної природи соціального закону.

Об'єктивний соціальний закон і закон юри­дичний - дві самостійні системи. Відмін­ність систем, як зазначає А. Авер'янов, поля­гає в тому, що вони різняться за якістю та швидкістю обміну з оточуючим середови­щем, формою внутрішнього руху систем, рівнем і типом їх організації, структурою, ча­сом застосування [10, с. 109].

Найбільш важливим аспектом у визна­ченні якості закону, на нашу думку, є вимоги до змісту законодавства. Це, перш за все, по­лягає у необхідній відповідності змісту кож­ного окремого нормативно-правового акта та законодавства в цілому об'єктивним законо­мірностям соціально-економічного і полі­тичного розвитку суспільства, вимогам при­скорення такого розвитку. Важливими са­мостійними показниками якості законодав­ства є оперативність, своєчасність прийнят­тя, зміни та доповнення, скасування норма­тивних актів. Звичайно, оперативність не по­винна без необхідності знижувати рівень стабільності законодавства, але й вимоги ста­більності не повинні ускладнювати своєчас­не вдосконалення законодавства. Так, синте­тичним показником якості законодавства є ступінь його ефективності. Цей показник за­лежить від інших вимог щодо змісту та форми законодавства, а також від того, якою мірою чинні нормативно-правові приписи забезпе­чені механізмом втілення їх в життя. У свою чергу, можна виділити засоби, якими забез­печується приведення в дію цього механізму:

засоби, що передбачаються самим зако­нодавством;

засоби правового забезпечення діяльнос­ті держави, всіх її органів і посадових осіб.

На ефективність законодавства великий вплив справляє рівень політичної та право­вої культури суспільства, ступінь свідомості та готовності всіх посадових осіб і громадян до реалізації правових норм. Це також знач­ною мірою залежить від якості правового за­безпечення механізму, у тому числі правово­го виховання. Ступінь ефективності є важ­ливим показником стану будь-якої законо­давчої системи.

Слід зазначити, що термін «якість зако­ну» має досить специфічний характер. Оцін­ка ефективності окремої правової норми, од­ного конкретного закону, всієї галузі законо­давства має як багато спільного, так і свої відмінності. На перший погляд здається, що не виникає проблем у процесі оцінки ефек­тивності окремо взятої правової норми. Про­те дослідники помітили, що мета, яка стави­лася під час прийняття конкретної правової норми, досягається лише в поодиноких ви­падках у результаті дії лише цієї правової норми. Як правило, позитивні результати за­безпечує застосування кількох правових норм, інколи систем норм, а часом і неправо- вих чинників. Існує думка, що дію окремої правової норми (результат її впливу) взагалі не можна виокремити із сукупності дії пра­вових і неправових факторів.

Оцінюючи ефективність закону чи іншо­го нормативно-правового акта, слід мати на увазі, що його переваги та недоліки визнача­ються сукупністю об'єднаних у ньому право­вих норм. При цьому малоефективний сам собою закон може мати окремі досить ефек­тивні правові норми.

На нашу думку, помилка багатьох зако­нодавців полягає в тому, що вони зосереджу­ють зусилля на проміжних етапах дії соці­альних законів, розраховуючи на те, що жор­стке регулювання діяльності людини, дозвіл і заборона (важливих, але все ж не початко­вих форм діяльності) дозволять досягти на­лежної дії соціальних законів.

Юридичний закон, що є відображенням соціального закону, ніколи не може з'явити­ся раніше соціального закону, оскільки не можна відкрити (і відповідно регулювати) неіснуючі закономірності. У юридичній на­уці існує положення про те, що юридичні за­кони впливають на суспільні відносини. Зви­чайно, цю роль виконують не всі юридичні закони, а лише ті, які сприяють розгортанню вже існуючих соціальних законів життєді­яльності людей. І чим краще це вдасться за­конодавцю, тим вищим буде престиж і верхо­венство права. У цьому сенсі верховенство закону безпосередньо визначається тим, на­скільки повно у ньому відображаються та за­хищаються вимоги соціальних законів. Звід­си випливає, що вимоги об'єктивних соціаль­них законів повинні стати вимогами законів юридичних.

Не важко помітити, що об'єктивну оцінку ефективності закону можна дати лише про­тягом певного історичного розвитку. Це по­ложення набуває ще більшого значення що­до оцінки ефективності права, під якою ро­зуміють дію не однієї конкретної норми, а всієї правової системи, сукупності різних за­конів. У такому випадку ефективність дії конкретного закону залежатиме від ефектив­ності правової системи, стану економіки, мо­ралі, інших чинників, із-під впливу яких тре­ба вилучити специфічну ефективність кон­кретного закону.

Крім того, на ефективність закону знач­ною мірою впливає його якість. Якість зако­ну (від чого залежить ефективність його дії) визначається його змістом. Проте зміст завж­ди втілюється у певну форму. При цьому форма закону не є пасивною. Саме від її дос­коналості залежить простота та стрункість закону, логічне розміщення статей у гла­вах, чіткість формулювань, врешті-решт, йо­го зрозумілість і доступність. Нечіткість формулювань статей закону, складність їх граматичної побудови, відсутність легальних визначень понять, інші недосконалості фор­ми закону - це потенційне джерело пору­шень законодавства. Отже, досконалість форми закону є однією з умов його ефектив­ності.

Показником якості законодавства є його адекватне, тотожне тлумачення різними пра- возастосовуючими юрисдикційними органа­ми, виходячи із змісту норм, який вкладаєть­ся законодавцем. Тлумачення спрямоване на усвідомлення того, що хотів сказати у тексті закону законодавець (дух закону) та що він фактично сказав (буква закону).

Важливу роль у розробленні якісних за­конів відіграє принцип юридичної відпові­дальності, суть якого полягає в тому, що будь- яке порушення правил, закріплених у диспо­зиції правової норми, повинно мати наслід­ком вжиття санкцій. Інакше норми закону матимуть лише декларативний характер, тобто юридична відповідальність є чинни­ком, що стримує та запобігає протиправним тенденціям у соціальній системі.

Поєднання соціальних та юридичних елементів якості окремо взятого закону та за­конодавства в цілому є необхідною умовою адаптивного правозастосування, яке, у свою чергу, покликане забезпечити дієвість при­писів законодавства.

Адаптивне правозастосування означає вид взаємодії об'єктів, уповноважених засто­совувати закон, із зовнішнім середовищем - соціальною системою, відносинами, які вре­гульовані цим законом. У процесі взаємодії узгоджуються законні вимоги та очікування його учасників. Умовою адаптивного право- застосування є чітка регламентація компе­тентних правозастосовуючих органів (ви­конавчих, юрисдикційних, контролюючих). Іншими словами, адаптивне правозастосу- вання можливе лише за умови, що структура та функції зазначених органів дають змогу оперативно (отже, ефективно) впливати на поведінку суб'єктів, урегульовувати конфлік­ти та забезпечувати правопорядок, що є ре­зультатом дії якісного законодавства.

Адаптивне правозастосування є стадією провадження якісного законодавства в су­спільне, економічне життя. Саме за результата­ми правозастосування можна вести мову про ефективність законодавства. Таким чином, масштабом оцінки якості закону є ціль задля досягнення якої ця правова норма створю­валася. Звідси випливає декілька важливих позицій. По-перше, навіть тоді, коли закон більш чи менш детально говорить про цілі, що встановлюються в нормах та інститутах, виявлення їх зв'язків потребує теоретичної роботи. По-друге, якщо законодавець, вста­новлюючи ту чи іншу норму, мав на увазі декілька безпосередніх цілей, ефективність правової норми повинна визначатися стосов­но всіх цілей, із виділенням, якщо це випли­ває із аналізу, цілей основних і другорядних, прямих та опосередкованих, ненамічених і вторинних. Адже будь-який інший підхід приведе до одностороннього тлумачення. По-третє, визначення ефективності норм права повинно здійснюватися на основі без­посередньої, а не конкретної, цілі. Конкретна ціль досить широка та багатогранна, її важко застосувати як критерій оцінки ефектив­ності для більш чи менш вузької групи пра­вових норм. З іншого боку, в цьому немає, як правило, необхідності, бо ця кінцева ціль завж­ди конкретизована в безпосередніх цілях.

Проведений аналіз дозволяє зробити висновок, що загальноюридичними кри­теріями що впливають на якість закону є:

процедура розроблення та прийняття якісних законів;

наявність виконавчих та юрисдикцій- них структур, які забезпечують застосування законодавства;

стан законності в суспільстві, що є оцін­кою рівня ефективності в цілому, хоча й не дає змоги визначити ефективність того чи іншого закону.

Загальноюридичні критерії ефективності законодавства у взаємодії з загальносоціаль- ними критеріями є показником міри розвитку правової системи держави, яка, у свою чергу, відтворює рівень цивілізованості суспільства.

У конкретних дослідженнях якості зако­ну завдання виокремлення ролі правового фактору виникає, як правило, двічі. По-пер­ше, при вимірі ефективності механізму дії правової норми, по-друге, при вимірі її соці­альної ефективності. У першому випадку це зводиться до набору та виміру значення різ­них змінних складових, що впливають на по­ведінку учасників суспільних відносин, у другому - до набору та виміру «ваги» тих змінних, які впливають на кінцевий соціаль­ний результат.

Якою б не була складною проблема ви­значення ефективності дії правового факто­ра, його відособлення від дії інших факторів, на якому б початковому етапі рішення цієї проблеми не знаходилась юридична наука, шляхи для її принципового вирішення, безу­мовно, існують.

Література

Тихомиров Ю. А. Теория закона. - М., 1982.

Овчинников С. Н. Закономерности развития права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Л., 1979. - 21 с.

Хачатурян А. М. Социальные факторы раз­вития законодательства союзной республики: Ав­тореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1987. - 19 с.

Дробязко С. Г. Совершенствование законо­дательства Союза ССР и союзной республики. - Минск, 1990.

Советское государство и право. - 1987. - № 5.

Советское государство и право. - 1990. - № 3.

Голованов В. Н. Гносеологическая природа законов науки. - М., 1985. - 142 с.

Сирин А. Д. Вопросы марксистской филосо­фии и этики. - Иркутск, 1971.

Коркунов Н. М. Общее учение о праве. - СПб., 1884. - 218 с.

Аверьянов А. Н. Системное познание мира. - М., 1985. - 185 с.

The article deals with and analyses some conceptual theoretical foundations of studying the quality of law as the basis of its effectiveness, distinguishes some typical stages of its development.

В статье рассматриваются и анализируются концептуальные теоретические основы изу­чения качества закона как основания его эффективности, выделение характерных этапов его развития.