Кабінет Міністрів України Національний Університет Біоресурсів і Природокористування України
Реферат З дисципліни : Теорія держави і права На тему: Поняття і сутність бюрократії
Виконала Студентка 1 курсу 1 групи Юридичного факультету Васильченко Юлія Костянтинівна Викладач Качур Віра Олегівна
Київ 2012 Вступ:
Через те, що бюрократія є одним з найбільш суперечливих соціально-політичних явищ, вона вимагає ретельного аналізу з метою подолання тенденційності та спрощеності у своєму тлумаченні. Дослідження бюрократії, осмислення її природи, сутності, функціональної спрямованості, ролі та значення стає досить актуальним для розуміння політичної ситуації в Україні та процесів, що відбуваються у її політичному просторі. Рівень розробки цієї теми у науковій літературі є досить значним, завдяки тому що тема бюрократії в політичному житті суспільства є багатоаспектною, адже її досліджували протягом усієї багатовікової історії розвитку людської цивілізації.
План 1. Поява бюрократії як соціального явища: - Термін бюрократія - Ознаки бюрократії - Основні принципи бюрократії 2. Поняття "бюрократизм" - Наукові дослідження бюрократії й бюрократизму - Багатофункціональність використання поняття "бюрократія" 3. Сучасна бюрократія 4. Висновок Список використаної літератури
Поява бюрократії як соціального явища пов´язана з потребою управління, регулювання соціально-політичних відносин, і це зумовило формування ще за рабовласницького ладу особливої групи людей, певного соціального прошарку, який спеціалізувався на цьому виді діяльності. Організаційного оформлення ця група набула у вигляді апарату чиновництва. З розвитком суспільства змінювались і організаційні форми і спектр впливу бюрократії, але ніколи не змінювалася сама сутність бюрократії й бюрократизму. Слід мати на увазі, що тема бюрократії й бюрократизму в політичному житті суспільства є багатоаспектною, її досліджували протягом усієї багатовікової історії розвитку людської цивілізації. Само поняття "бюрократія" вперше з´явилось у 1745 році, його запровадив французький дослідник Вінсент де Турне. В подальшому науковий аналіз бюрократії й бюрократизму пов´язаний з іменами таких визначних мислителів, як Г. Гегель, К. Маркс, М. Вебер, Т. Парсонс, Р. Міхельс, О. Тофлер та ін. Термін бюрократія походить від фр. bureau — бюро, канцелярія та грец. κράτος — влада, панування — адміністративна система організації, що складається з ряду офіційних осіб, посади і пости яких утворюють ієрархію і які розрізняються формальними правами і обов'язками, що визначають їх дії і відповідальність. У переносному значенні канцелярщина, зволікання, тяганина, зневажливе ставлення до суті справи під виглядом або заради додержання формальності. Для бюрократії характерне перебільшення значення формальних процедур, скрупульозне виконання інструкцій, що спричиняє відокремлення бюрократичного управління від потреб об'єктів управління, помилки у керівництві та його неефективність при вирішенні проблем, які вимагають нетрадиційних підходів та засобів. Ознаки бюрократії властиві будь-якому виду соціального управління. У недемократичному суспільстві панування бюрократії сприяє утвердженню безконтрольного і необмеженого панування чиновництва, яке перетворюється у самодостатню, відокремлену від суспільства верству, усуненню громадян від управління суспільними справами, стає підгрунтям для запровадження авторитарних процедур та методів управління. Німецький соціолог Макс Вебер (1864—1920) розробив принципи побудови ідеального типу структури організації, яка отримала назву бюрократичної. Термін "бюрократія" М. Вебер застосовував у буквальному значенні — "правління державних службовців". На його думку, бюрократія характеризується точністю, суворістю дисципліни, стабільністю і відповідальністю.
Основні принципи бюрократії (за Максом Вебером) Функціональна компетентність Посади займаються тільки за даним принципом, за компетентністю. Принцип бюрократичного авторитету Найсуворіше дотримання бюрократичної ієрархії. Принцип формалізму Підпорядкування правилам, інструкціям, які чітко зафіксовані й визначені. Принцип «без гніву й пристрасті» Виключення емоційного аспекту взаємодії. Принцип професіоналізму Відповідність вимогам професійної кваліфікації. Принцип корпоратизму Духовна близькість, збіг поглядів та відстоювання інтересів корпорації, тобто єдиного цілого.
На думку М. Вебера, найвищий ступінь раціональності й ефективності бюрократія посідає у галузі господарства. Діяльність ринку виключає арбітральність рішень саме тому, що його механізми об’єктивні та обов’язкові, а мета підприємства — прибуток — досить просто вимірювана і не потребує складних інтерпретацій. Слід зауважити, що державна, політична чи якась інша організація суттєво відрізняється від організації підприємства. На думку Вебера, чим більше організація наближається до ідеального типу бюрократії, тим ефективніше вона виконуватиме завдання, заради яких її було створено. Вебер часто порівнював бюрократії із складними механізмами.
Поняття "бюрократизм" ширше за своїм змістом, ніж "бюрократія", і вживається для характеристики такого стану управління державою чи іншими різними організаціями, де існує "панування канцелярії", відірваність виконавчих органів від інтересів цих організацій, а пріоритет надається власним потребам, де функціонують відносини формалізму, некомпетентності, консерватизму, корупції тощо. У сучасних наукових дослідженнях простежується широке трактування поняття "бюрократизм", яке використовується для аналізу таких явищ суспільного життя, як недосконалість управління через низький професійний і культурний рівень її працівників, протиставляння групових інтересів суспільним тощо. Наукові дослідження бюрократії й бюрократизму започаткував Гегель. Він обґрунтував переваги бюрократії й бюрократичних методів управління, які базуються на спеціалізації й поділі праці в урядових структурах. Така спеціалізація, на його думку, давала можливість забезпечувати високу освіченість і професіоналізм, неупередженість і запобігання зловживанням владою та надійний захист державних інтересів. У соціально-політичній доктрині Маркса домінує негативна оцінка бюрократії. Вона характеризується як перешкода на шляху історичного прогресу суспільства і представлена як певна соціальна група, управлінсько-організаційна система, особлива корпорація, що має в своєму розпорядженні державу, яка, по-суті, є її приватною власністю. Особливий управлінський статус дає бюрократії змогу, на думку Маркса, підпорядковувати функціонування держави завданням збереження й зміцнення бюрократією свого стану, збереження власних інтересів. Відносини бюрократії й держави є суперечливими, оскільки державні інтереси перетворюються на канцелярські або канцелярські — на державні. І саму державу Маркс розглядав як сукупність різних бюрократичних структур з певними субординаційними зв´язками. Серед досліджень, які найбільше вплинули на формування наукового уявлення про бюрократію як соціальне явище, політологи виділяють соціальну теорію М. Вебера. Він пов´язував функціонування бюрократії з відносинами управління, панування, позитивно оцінював соціальну роль бюрократії, наголошуючи на тому, що сутність бюрократії — в професіоналізмі управління, складниками якого є раціональні знання управлінської сфери, сувора дисципліна, відповідальність, неупередженість тощо. Ефективність діяльності бюрократії визначається певними умовами та принципами, серед яких: - створення особливих сфер компетенції шляхом розподілу посад між службовцями, визначення повноважень, якими наділена кожна посадова особа; - надання прав і забезпечення роботою посадової особи тільки залежно від того, як вона виконує свої службові обов´язки; - право чиновника регулювати діяльність своїх підлеглих та ін. Висока оцінка бюрократії М. Вебером (як вершина управлінської раціональності та ефективності; як ідеальний тип управління) пояснюється тими значними перевагами бюрократії, що полягають у створенні раціональних структур з широкими можливостями універсального застосування їх у різних соціальних інституціях. При цьому раціональність М. Вебер розглядав як взаємозв´язок влади, управління та способу життя, а ідеальність — як зразок раціональної організації. Для забезпечення раціональної організації управління, за М. Вебером, діяльність чиновників повинна регламентуватися такими вимогами: - чітке визначення й неухильне дотримання системи вертикальних зв´язків (службова ієрархія); - відрегульований поділ праці, що ґрунтується на спеціалізації; - система правил і директив чітко встановлює права й обов´язки працівників (членів) і організації; - система чітко і точно визначених методів і прийомів при виконанні завдань. Таким чином, бюрократію М. Вебер представляв як наслідок процесу раціоналізації суспільства і культури з широкими можливостями впливати на всі сфери суспільного життя. Запорукою високої професійності бюрократії є чітка організація постійно діючого, підпорядкованого регламентові апарату чиновників, де кожний займає певне становище (завдяки особистій незалежності); призначення за угодою (контрактом); одержання належної заробітної плати; відповідна професійна кваліфікація та ін. Важливими умовами є й відокремлення приватного життя від службової діяльності; можливість службового зростання і службової недоторканності. Порушення цих умов призводить до втрати особистої незалежності чиновника і, відповідно, до виникнення казнокрадства, хабарництва, зловживання службовим становищем, сваволі, формалізму тощо. М. Вебер привертав увагу до тривожної тенденції зростання автономності й можливості виходу апарату чиновників з-під контролю і навіть до розгортання анонімної системи впливу на суспільні процеси з ускладненням процедур прийняття управлінських рішень. Терміни "бюрократія" і "бюрократизм" використовують і для характеристики раціональної організації, ефективної адміністрації; адміністративного управління, що його здійснюють посадові особи, і водночас бюрократизм тлумачиться як бюрократична поведінка з її неефективною організацією. Отже, тут очевидна багатофункціональність використання як самого поняття "бюрократія", так і оцінки соціальної ролі бюрократії. У радянській і вітчизняній літературі проблематика бюрократії й бюрократизму не знайшла належного аналізу. Вважалося, що в радянському суспільстві немає політичної й економічної бази для її існування, а тому завжди йшлося переважно в критичному плані, лише стосовно бюрократії капіталістичного суспільства. Значну увагу дослідженню бюрократії й бюрократизму приділяють західні й американські вчені, які прагнуть знайти відповіді на питання про сутність бюрократії та про її роль у сучасному процесі управління соціальними процесами, про умови і чинники раціональності її діяльності, про чинники, які призводять до ірраціональності функціонування бюрократії, та про особливості завдань бюрократії в демократичних суспільствах. Узагальнюючи найважливіші результати досліджень, треба зазначити, що дуже важливо і необхідно, щоб здійснювали управління й виробляли політичні рішення саме професіонали, які пов´язані не лише співробітництвом, взаємозалежністю, а й своєрідною бюрократичною корпоративністю. Необхідність бюрократії зумовлюється самою природою організації та управління соціальними процесами. Водночас домінуюча роль демократії, на думку О. Тоффлера, можлива лише в індустріальному суспільстві, де вона розробляє і втілює в життя стандартизовані рішення, що їх приймають у вищих ешелонах суспільної ієрархії. У новій "суперіндустріальній цивілізації" (інформаційній цивілізації) функції бюрократії, за Тоффлером, будуть виконувати об´єднання, що створюватимуться лише на час розв´язання певних завдань, а централізована бюрократія повинна буде передати свої функції децентралізованим спільнотам. Формування бюрократії стало наслідком дедалі зростаючої політичної централізації суспільства, тоді як демократичний розвиток передбачає децентралізацію всього суспільного життя і, відповідно, втрату домінуючої ролі бюрократії. Політичні події останніх років все більше привертають увагу дослідників до нових реалій і процесів, у тому числі до такого соціального явища, як бюрократія й бюрократизм. Світовий досвід показує, що бюрократія є важливою ланкою системи управління соціальними процесами і потребує ґрунтовного аналізу політологів. М. Вебер, незважаючи на високу оцінку ефективності бюрократії, прогнозував негативні наслідки зростання і розгалуження бюрократичних структур. Зокрема він звертав увагу на те, що бюрократизація суспільного життя може призвести до уніформізації культури, дегуманізації соціальних відносин. М. Вебер вважав, що людина в бюрократизованому суспільстві перетворюється на позбавлену індивідуальності дрібну деталь загального механізму. Сучасність підтвердила веберівські прогнози щодо зростання бюрократії. Цьому сприяла низка факторів: розвиток сучасних фінансових глобальних систем, раціоналізація права, масовість виробництва товарів і послуг, зростання централізації управління на ґрунті сучасних можливостей комунікацій та інформатики, посилення впливу держави на всі сфери життя суспільства. Щодо реалій сучасної бюрократії, то вони істотно відрізняються від ідеального типу, розробленого М. Вебером. Саме емпірична практика функціонування бюрократичних структур стимулювала критику веберівського підходу. Дослідження бюрократії у поствеберівський період пов’язане з пошуками не стільки “раціональної”, скільки “природної”, реалістичної моделі бюрократії, моделі, яка враховує стихійні тенденції формування соціальних організацій. Ці пошуки найбільш інтенсивно вели американські соціологи Роберт Мертон, Алвін Гоулднер, Філіпп Селзнік, Пітер Блау та ін. Багатий емпіричний матеріал для цих досліджень дали стрімкий розвиток функцій держави у США і практика традиційних систем централізованого планування та управління в країнах “реального соціалізму”. Критики ідеальної моделі М. Вебера констатували насамперед, що реальна бюрократія — не машина, в надрах її поряд з раціональними компонентами існують нераціональні, разом з безособовими — особові, поряд з формальними — неформальні. У бюрократичній організації відбувається постійна гра між угрупованнями на різних поверхах її ієрархії, де ставкою є влада контроль за організацією і, не в останню чергу, матеріальна користь. Акцентуючи увагу на дослідженні реалій державної адміністрації, аналітики констатували відчутну відмінність менталітету сучасних бюрократів порівняно з менталітетом чиновників Пруссії часів М. Вебера. Мабуть, причиною такої відмінності є той факт, що в прусській державі склалися умови для формування спадкового стану урядовців, які з дитинства були виховані в специфічному для держадміністрації світі цінностей. Це була еліта німецького суспільства. Інша справа — США. Донедавна свою кар’єру честолюбні та здібні люди намагалися зробити в бізнесі, а службу в державній адміністрації залишали для невдах у приватній економіці. У США не сформувався прошарок чиновників, властивий Німеччині, не склалося і відповідного до веберівського ідеального типу бюрократії етосу. Аналізуючи сучасну бюрократію в контексті природних тенденцій виникнення і розвитку організацій, не тільки властивих їм функцій, а й дисфункцій, дослідники дійшли висновку щодо неможливості уникнути соціальної патології в бюрократичних структурах, а саме — суперечності між проголошеними цілями організації та її фактичними діями. Показники цієї патології дослідив французький соціолог Мішель Крозьє. Головні з них такі: 1) метастази неформальних зв’язків, які за певних обставин мають тенденцію до формування в межах організації клік, мафіозних угруповань; 2) гальмування формальних зв’язків; 3) недоліки системи селекції і просування службовою драбиною працівників, зокрема випадки браку професійної компетенції керівників; 4) хиби обігу інформації; 5) неадекватність засобів керівництва цілям організації; 6) ритуалізм; 7) формалізм; непропорційність між винагородою і негативними санкціями; 9) культивування в організації мотивацій, які не збігаються з її цілями, трактування організації лише як знаряддя для досягнення приватних цілей; 10) переконання щодо малої суспільної ваги або навіть шкідливості цілей організації, сумніви з приводу можливості фактичної реалізації мети існування цієї організації. Охарактеризуємо ці показники докладніше. В ефективній роботі організації велику роль відіграють не тільки формальні канали інформування, надання розпоряджень, коригування й узгодження спільної діяльності, а й різноманітні неформальні стосунки між співробітниками. Чим більше ці неформальні зв’язки наближені до цілей організації, тим ефективніше вона діятиме. Однак у разі, коли неформальні зв’язки домінують над формальними структурами і намагаються використати їх для реалізації позаорганізаційних цілей, тоді вони стають джерелом труднощів, перепон, запізнень, які помітно знижують ефективність діяльності організації, заважають досягненню офіційно проголошених цілей. Іноді з неформальних зв’язків породжуються мафії, кліки, які перетворюють організацію на злочинне утворення. Слабкий розвиток неформальних зв’язків також викликає суттєві труднощі в роботі організації. Для сучасної людини організація — “другий дім”. Проводячи третину доби на роботі, людина під час виконання своїх службових обов’язків перебуває під тиском дисциплінарних норм, що регламентують її поведінку. Цей тиск, як і сам процес праці, створює умови для накопичення у працівників негативних емоцій. Саме гуманні неформальні стосунки можуть запобігти їм. Стандарти роботи організації мають постійно вдосконалюватися. Ефективність цього процесу багато в чому залежить від вирішення проблеми співвідношення між кар’єрою співробітників, їх просуванням службовими сходами і підвищенням фахового рівня. Кадрова політика в організації має заохочувати працівників здібних і продуктивних, тих, хто робить найбільший внесок у досягнення головних цілей організації. Згубний вплив порушення такої стратегії особливо відчутний, коли керівні посади обіймають спеціалісти з низькою кваліфікацією. Такі особи стають не тільки наочним символом життєвого успіху некомпетентності, а й джерелом мотивації працівників, які нехтують підвищенням своєї кваліфікації. Незбіг рівня компетентності й службової кар’єри помітно послаблює мотивацію підвищувати рівень професіоналізму. Недосконалість системи обігу інформації, селекції її і засобів передачі — один з прикладів патології організації. Приховування або замовчування інформації не лише ускладнює індивідам виконання професійних функцій, а й заважає встановленню єдності й солідарності в колективі, згуртуванню його членів навколо спільних цінностей. Неадекватність засобів керівництва є, з одного боку, досить наочною, а з іншого — часто неправильно інтерпретованою. Якщо все розмаїття стилів керівництва розкласти на континууми від демократичного до так званого авторитарного стилю, то не можна заздалегідь визначити, який з них добрий або поганий. їхні недоліки можна виявити, лише зіставляючи їх із соціальною системою — об’єктом керівництва. У певних соціальних системах кращим може бути авторитарний стиль керівництва, в інших, навпаки, — демократичний. Отже, вибір стилю керівництва передбачає урахування типу стосунків як об’єкта керівництва. А це нелегка справа. Недолік організації, який отримав назву “ритуалізм”, полягає в гіпертрофії організаційних засобів: вони перетворюються на самоціль. Інструментальні процедури, запроваджені для досягнення цілей, заради яких організація створена, набувають само-цінності, виконуються заради них самих. Істотною вадою діяльності організації є формалізм. Досить часто його ототожнюють із суворим дотриманням процедурних правил. Слід зазначити, що такий погляд на формалізм однобічний. Дотримання процедури прийняття організаційних рішень в одних випадках може бути функціональним, в інших — дис-функціональним. Отже, під формалізмом слід розуміти таку дис-функціональну щодо цілей організації побудову приписів, норм, процедурних правил, яка не дає свободи для ризику і новації у незвичних ситуаціях. Організаційна рутина формує у бюрократа так зване тунельне бачення, заважає йому розглядати справу в широкому соціальному контексті, адекватно реагувати, коли зміна ситуації робить старі засоби вирішення проблем непридатними. Для інтеграції працівників в організацію потрібні як неформальні, так і суто формальні стимули у вигляді винагороди за сумлінну і плідну працю. Це стосується не тільки можливості просування по службі, а й різних почесних нагород, привілеїв, грошових премій тощо. Вони стимулюють ініціативу не лише тих, кого нагороджують, а й тих, які завдяки публічності винагород сподіваються, що і вони мають шанс на відзначення. Щодо негативних санкцій, то треба зважати, що покарання породжує приховану агресію. Жодна з організацій ще не відмовилася від застосування покарань. Вона скоріше повинна дбати про відповідну пропорцію між нагородою і покаранням. Організація може ставитися до своїх працівників інструментально, тобто експлуатувати їхні мотивацію, енергію, організаційні зусилля, так само і члени організації ставитимуться до неї суто поспоживацьки. Організація, що культивує таку ситуацію, не може сподіватися на лояльність співробітників; соціально-психологічний клімат у такому колективі не сприятиме інтеграції його членів. Чим більше уваги приділяється процедурам вирішення справ, методам досягнення ефектів, методиці організаційної поведінки, а меті, заради якої організація була створена, уваги приділяється дедалі менше, тим вірогідніше переродження її в консервативний, антиінноваційний осередок. Корекція функціонування організації завдяки урахуванню сигналів зворотного зв’язку забезпечить зростання творчої мотивації співробітників. І навпаки, брак наочності реалізації поставленої мети, недостатня корекція діяльності організації заради вчасного усунення недоліків знижують продуктивність працівників, їхня мотивація до плідної роботи вгасає. Взагалі емпіричні дослідження сучасної бюрократії дають підставу для песимістичних прогнозів щодо її ефективності. Наприклад, М. Крозьє стверджує, що дисфункції бюрократії взаємо-підсилюються і зміцнюються, створюючи “зачароване коло’*. Саме тому кожна бюрократична організація намагається дистанцію-ватися від соціального середовища, знижується ефективність її, нарешті обираються нові цілі. На думку М. Крозьє, бюрократія — це такий тип організації, який не може вчитися на власних помилках. Жорстка структура, недостатній обмін інформацією, занадто централізована процедура прийняття рішень, ізоляція від прямих контактів з дійсністю — все це наслідки бюрократичної організації. Аналізуючи недоліки бюрократії, Н. Смелзер констатує неминучість її існування. Він пише: “Чи стане зростання бюрократії нестерпним тягарем для суспільства? Чи стане суспільне життя настільки складним, що виникне потреба знищити бюрократію, а не вдосконалювати її на ґрунті створення нових бюрократій? На всі ці запитання існує одна відповідь — кінця бюрократії поки що не видно… Як і раніше, у нас буде подвійне ставлення до бюрократії, яка асоціюється із знеособленням, втратою всіх надій і вторгненням у наше життя. Відносини між сучасним суспільством і бюрократією деякою мірою нагадують стосунки між подружжям-неврастеніками. Любов навпіл з ненавистю, однак ми так залежимо одне від одного, що не можемо спромогтися на розлучення”
Висновок:
Теорія бюрократії Макса Вебера справила величезний вплив на розвиток соціології в ХХ столітті. Багато хто з вчених, що приступили в 40-50-ті роки нашого століття до вивчення формальних організацій, спирались на веберовську модель бюрократії при проведенні емпіричних досліджень. Отже, у розумінні М.Вебера поняття бюрократії є близьким до поняття управління взагалі, а не поганого управління, як це склалось у нас. Втім, навіть у такому широкому розумінні бюрократія не співпадає з управлінням – по-перше, там, де в будь-якому управлінні присутні елементи самоуправління; по-друге, там, де бюрократизм обмежується політичним лідерством
Література: 1.Теорія організації - Монастирський Г.Л. 2.Ґіденс Е. Соціологія. - К., Основи. - 1999р. 3.Вікіпедія— вільна енциклопедія 4.Макеєв С.О. Підручник «Соціологія» 5.Політологія (Ф.М.Кирилюк, М.І.Обушний, М.І.Хилько та ін.) 6. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. Под ред. В. М. Корельского и В.Д. Перевалова — М.: Издательская группа ИНФРА • М—НОРМА, 1997 7. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. — 4-е изд.,
